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   [摘要] 本文作者认为在食品市场及政府食品安全监管方面两种"失灵"都存在，因此食品安全事故就不可避免。

探究食品安全监管的路径

从近年来发生的食品安全事故来看，如三聚氰胺毒奶粉事件及在美国发生的花生酱被沙门氏菌感染事件，这些食品中的毒物都不是由政府监管机构发现的，而是相关科研机构首先发现，之后向监管部门发出预警信息的，因此食品安全离不开社会监督

涂永前

食品安全事故的原因分析

    根据公共选择理论学派的观点:与市场失灵一样，政府监管也会失灵。同样，在食品市场及政府食品安全监管方面两种"失灵"都存在，因此食品安全事故就不可避免。

     究其缘由，首先是政府食品安全监管机构不可能掌握食品生产供应企业的全面信息;其次，人们常以为政府监管机构会以实现公众利益为其根本目标，但实际情况常常并非如此，在具体监管过程中，监管机构的官员常常出于自身私利的考虑，可能会同被监管者私下勾结起来，充当被监管者的保护伞，更有甚者，甚至会根据被监管者的利益来制定或采取监管措施。这是"规制俘获"理论所阐明的道理，即监管者可能成为被监管者的"俘虏"，使得监管完全失效。

    我国食品安全监管中的政府失灵，尤以地方保护主义现象表现得最为严重，地方政府以发展地方经济、促进就业为借口，与当地食品企业结成了利益联盟，或明或暗地支持当地食品企业的造假、掺假行为。如此一来，不安全食品生产供应企业自然就会肆无忌惮、有恃无恐。如前不久发生的双汇瘦肉精事件，该企业所在的沁阳市副市长向媒体公开道歉，坦承"没有尽到职责"，可见地方政府及食品监管机构其实是只"纸老虎"，几近形同虚设。

    从目前世界范围内发生的食品安全事故来看，如三聚氰胺毒奶粉事件及2009年在美国发生的花生酱被沙门氏菌感染致多人死亡事件，这些食品中的毒物都不是由政府监管机构发现的，而是由一些涉及食品及毒物的科研机构首先发现，然后向政府监管部门发出预警信息的。通过这些过往的实例可以发现，食品安全离不开社会监督。

食品安全监管的国外经验

    为了更好地加强食品安全监管，一些发达国家在该领域不断探索新的监管方式。其中尤以建立食品安全利益相关者的广泛社会监督最为典型，比如在丹麦，食品安全利益相关者包括农业部、卫生部、食品管理机构、兽医管理机构、公共卫生机构等，这些政府公共机构、科研机构、食品生产供应企业以及社会团体之间展开密切合作，尤其是家庭和消费者事务部与农业部、卫生部之间，国家兽医与食品管理局与国家食品与兽医研究所之间的合作，这些合作和交流专门由一个协调委员会进行协调，由利益相关者推荐相关人员组成。其任务是:协调研究机构、管理机构、食品企业和消费者组织之间的活动;对监测数据进行及时和综合分析;向利益相关者传递信息。

    在美国，为了弥补市场失灵和政府失灵可能并存的缺陷，在食品安全监管领域，引入了公众全面参与监督的社会监管模式——第三方监管。

    近些年来，欧美发达国家在实行从"农田到餐桌"的食品安全监管中，第三方监管机构全面参与食品安全监控，从食品源头的农产品质量控制、食品企业的审核、食品生产加工环节的监控到流通与消费环节的监督，层层把关，对各个环节进行安全风险评估，以保证食品的安全性。第三方检测服务只是第三方监管模式中的一个组成部分，它仅仅是食品安全风险评估活动中的一个环节。就食品安全保障而言，第三方检测作用单一且存在明显局限，因为其只对送交的样品进行检测，由于检测机构通常无法对样品的真实性和代表性做出判断，所以仅依靠第三方检测机构来保障食品安全是不现实的。

　  因此，为了保证大规模生产、供应及消费环节中的食品安全，政府除了进行各种定期或者临时检查之外，还必须通过提供食品生产供应企业、食品行业协议会、食品科研机构、卫生部门、第三方社会中介服务机构及消费者组织之间的信息交流平台，使消费者广泛参与改善食品安全性的控制管理中来。最近半年来，美国针对新颁布的《食品安全现代化法案》赋予FDA在不安全食品方面的召回权之后，专门设立了新的方便消费者使用的不安全食品召回搜索引擎，并且与诸多食品安全利益相关者团体进行磋商，希望通过其主导搭建的这个平台将各种不安全食品召回信息以最有效、最便捷的方式传递给消费者。

　  通过建立有效的食品安全信息传导机制，把有效信息作为食品安全公共管理的重要手段，定期发布食品生产、流通全过程的市场检测结果及不安全食品的风险预警等信息，为消费者和生产者服务，使消费者了解关于食品安全性的真实情况，减少由于信息不对称而出现的食品不安全因素，增强消费者的自我保护意识和能力。食品生产供应者和政府监管部门在认真对待食品安全动态信息的同时，及时改进生产、服务和管理，提高其社会责任感和应变能力。

完善食品安全监管的举措

    我国目前的食品监管是典型的政府主导模式，虽然公众对食品安全的关注度很高，食品行业协会也得到了较大的发展，但他们在食品监管中的参与程度是很不够的，渠道通常也不畅通。建议可以委托食品行业协会、具有一定食品科研实力的大专院校及研究机构或消费者协会进行食品安全状况抽样调查，或者委托具有相当资质的第三方食品实验室进行检测。及时通过平面媒体、广播电视、互联网络及移动通讯等各种媒体向公众发布食品安全信息，让民众了解食品安全真相，使各种有关食品不安全的谣言不攻自破。

    同时，发动各社会团体、人民群众对各种从事不安全食品生产供应的企业、组织或个体的违法行为进行检举揭发，建立不安全食品举报有奖制度，使不安全食品出现率及致害风险降到最低。

    总之，为了保证食品安全，我国今后的食品安全监管应该考虑架构公共机构(各级政府及食品安全监管机构)、市场、社会(行业协会、中介服务组织、人民团体、科研院所及新闻媒体)、公民"四位于一体"的食品安全利益相关者监督网络。

    首先，在建构公共食品安全规则体系之外，把重点放在扶持食品行业协会的发展上来，由于行业协会对该行业的技术、流程、品质、成本、管理等等均有充分的了解，拥有其他机构所无法掌握的内部信息资源优势，充分发挥其食品行业自律的监督者作用，对于食品安全监管的社会监督来说善莫大焉;

    其次，大力推广第三方监管模式，培育具有一定专业水准、资质、独立并且中立食品安全评估机构参与食品生产供应企业的质量评估和全程监控，逐步推进食品行业生产、操作流程安全标准的统一;

    第三，精心构建作为个体消费者的公民，以及新闻媒体如何参与食品安全问题防控系统中来的动力机制，预防、威慑并遏止食品企业的不规范生产行为;在进一步完善食品市场和相关法律的基础上，通过多种渠道，压缩市场失灵和规制俘获的空间，大力推动以食品安全利益相关者为主体的社会监管，逐步实现食品安全监管网络的良性互通。